国际反避税立法发展与困境的思考

来源: | 发布时间:2020-09-01 23:18

《国际税收词汇》对避税定义为:用合法手段以减少税收负担。该词含有贬义,通常表示纳税人通过个人或企业活动的巧妙安排,钻税法上的漏洞、反常和缺陷,谋取税收利益。国际避税与国内避税在性质上是一样的,只是所涉及到的征税主体、纳税主体、纳税对象等含有国际因素,即关系到两个或两个以上国家或地区。与国内避税一样,国际避税给国际市场和各国经济发展带来了颇为不利的影响,而各国又无法从法律上禁止避税行为,也不能像对待逃税一样给避税者以法律制裁,这是由避税行为的非违法性决定的。现阶段较为现实的选择是通过相关国家间在税收征管领域的合作及在税收协定中设计反避税条款等方式实现对其管制。

一、国际反避税的立法基础
(一)国家税收主权
税收主权是国家主权在税收领域内的体现。国家行使征税权依据的是国家主权,同时,一旦各国通过签订双边性或多边性的国际条约参与国际税收的协调与合作,意味着在缔结条约后必须受条约的约束,行使税收主权时必须以国际法为依据。在协调的范围内,国家的税收政策已不再仅由本国政府管理和制定,而必须遵从相关的协调组织的协议、国际条约等国际法的约束。

(二)国际税收协定
国际税收协定是主权国家间缔结的关于税收问题的国际协议,一般指关于对所得(和财产)避免双重征税的协定。它为有效进行国际反避税确立了基本原则、必要程序和可行措施,在目前国际税收领域缺少一个统一的多边税收协定的情况下,国际税收协定是协调各国管辖权冲突及防止跨国纳税人逃避税的最重要的法律基础。其中,有关反避税和税收情报交换的规定是主要体现。
1、反避税。反避税是各国谈签协定的主旨之一,具体表现为:一是真实居民身份是防止“滥用协定”的前提。居民身份认定应当是防止跨国纳税人避税的重要“防火墙”。新版OECD范本中已多处强调真实“居民”身份的概念。必要时,可与协定国的税务当局合作,认定嫌疑者的真实居民身份。二是“常设机构”原则是确定外国企业纳税义务的基础。“常设机构”的活动普遍而复杂,且涉及跨国税收业务,OECD经常评议这一条款,并对协定范本注释不断做出修改和补充,指引税务行政管理者合理界定“常设机构”,正确执行协定。三是“联属企业”利润调整是控管转让定价的重要措施。面对跨国公司遍布全球的“联属企业”网络和交易活动,OECD在1995年形成“跨国企业与税务机关转让定价指南”,为各国反避税工作提供重要参考和指引。但该指南并不具有法律约束力,只是“鼓励”各国使其国内做法与该指南相一致。

2、税收情报交换。这是一国作为税收协定缔约国承担的一项国际义务,也是该国与其他国家税务当局之间进行征管合作以防止和管制国际避税的重要方式。涉及情报交换条款的重要国际税收协定范本有OECD国际税收协定范本、联合国国际税收协定范本和美国国际税收协定范本。自2000年以来,OECD对国际税收协定连续、集中地进行修订和补充,以适应不断变化的国际税收对情报交换的要求,加强反避税力度,该范本也成为目前最重要、基础性的范本。主要内容有:逐步消除情报交换的技术障碍,以促使全球税收情报交换工作更广泛、更有效地开展;对情报交换的例外、限制的规定明确了使用程度和范围,以防止对这些例外的滥用;情报交换的主动性和自动性逐步增强;越来越重视对纳税人权益的保护。

值得提及的是,由OECD和避税港国家组成的全球反有害税收竞争论坛发布的“税收情报交换协议范本”,适用对象包括部分OECD成员国和11个世界上主要的避税地。作为国际公共产品,其他国家也可以适用。实际上,鼓励更多的国家适用也是协议范本的初衷之一。它是面对跨国公司世界范围内的避税活动。相关各国通过努力达成的一个多边的架构。

二、反避税多边协调与合作
由于跨国纳税人特别是跨国公司常涉及数个国家,各国难以单纯依靠既有的单边性的国内法和双边协定对其进行有效监管,由此对国际避税进行多边协调的趋势日益明显,脚步也明显加快。主要表现为:

(一)区域性国际协调与合作
当前,已有诸如欧盟、北美自由贸易区、东亚联盟等众多的区域性经济一体化组织存在。在这些区域性组织中,多边税收国际协调与合作措施和规则已有相当程度的发展。例如,欧盟即订有《税务行政相互协助公约》,丹麦、荷兰、挪威、冰岛和瑞典订有《北欧条约》,独联体国家也于1999年签订了多边性税收互助协定。目前,意大利等12个欧盟国家已经签订了税收情报交换的多边协议,协议中规定了有关文书送达和税款征收方面的国际合作内容,该协议已于2006年5月1日在意大利生效。

(二)跨区域协调与合作
1、OECD国际税收管理论坛——FTA。FTA旨在促进各国税务机关对话,确立良好的税收管理政策,进行资料共享、征管合作,以对抗国际逃避税。目前加入的除OECD的30个成员国以外,还有一些观察员国家,如中国、印度等。

2、美国、澳大利亚、加拿大、英国参加的国际税收庇护联合中心,旨在实行税收资料交换,参加方能不分国界地处理这些逃避税行为。

3、由澳大利亚、加拿大、法国、德国、日本、英国、美国七国参加的对付避税港的七国集团,旨在发布来自避税港的避税交易警报,至今已发出10次关于境外信托、合伙企业和预提税等逃避税警报。

此外,还有设在英国的利兹城堡集团,有10个成员国。上述跨区域税收协调与合作经常讨论全球税收多边合作和交换税收资料,这些实践和经验为打击和管制国际逃避税奠定了多边基础。

(三)《联合国跨国公司行动守则》(草案)
对跨国公司的活动进行国际监督和管制,以全面调整跨国公司活动的《联合国跨国公司行动守则》最为重要。守则包括六个主要部分,其中涉及对跨国公司的避税管制主要体现在第三部分第26—33条:跨国公司的活动与行为。其中关于转移定价的规定,要求跨国公司在公司内部交易中避免采用不以有关市场价格或正常交易原则为基础的定价政策。这是为了防止逃避税或逃避东道国政府的外汇管制措施,这一目的也反映在关于税收的规定中。虽然该守则尚未获通过,还不具有国际公约的法律效力,但作为全面调整跨国公司活动的唯一的全球性统一规则,仍具有重大借鉴意义;在守则起草过程中体现出来的不同利益集团的争执与对抗,对于深入研究国际反避税立法也颇具参考意义。

三、国际反避税立法的困境
(一)国家间利益冲突 在消除国际避税问题上,有关国家的利益常常是对立的。因为跨国纳税人避税行为的客观结果是减少了高税负国家的税收,但在一定程度上增加了低税负国家的税收。因此,各国对跨国纳税人避税国际管制的态度不尽相同。对于发达国家而言,它们主要作为资本输出国,对国际反避税是积极响应的。而发展中国家主要作为资本输入国,基于发展自身经济的需要,某些国家和地区提供避税港,在客观上引诱了跨国纳税人避税。由此就出现了“国际税收竞争”。它可区分为正常的国际税收竞争和恶性的国际税收竞争。根据OECD界定,以下四种行为构成恶性竞争:一是不征税或是名义征税;二是拒绝和其他国家交换税收信息;三是税收法律及征管规定缺乏透明度;四是对无实质性经营的企业(导管公司)也给予税收优惠。   

(二)税企间的利益博弈
跨国公司是当今世界经济的核心组织者,资本逐利性的本质决定了跨国公司是要在全球范围内最大限度地获取最高利润。在这一条件下,跨国纳税人总是尽可能地少缴税或不缴税,以减少自身既得利益的损失或经济行为的成本。而作为另一方利益主体的各国政府要在法律规定的范围内尽可能多地收税。由此就形成了国际税收征纳过程中各国政府与跨国纳税人之间的税收博弈。加之跨国公司往往拥有强大的经济实力,有政治上的代言人。这些代言人活动在各国政府和诸多国际组织中,为维护跨国纳税人的利益奔走,要求重视维护跨国纳税人的权益,这也在一定程度上加大了各国进行国际反避税合作的难度。


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